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Bundesverfassungsgericht

Karlsruhe kippt Kleingruppenhaltung für Legehennen

Auf den Normenkontrollantrag der Landesregierung Rheinland-Pfalz hat der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts mit Beschluss vom 12. Oktober 2010 die Regelung zur Kleingruppenhaltung von Legehennen (§ 13b TierSchNutztV) für mit dem Grundgesetz unvereinbar erklärt. Ebenfalls für unvereinbar erklärt wurden die zugehörigen Übergangsregelungen (§ 33 Abs. 3 und 4 TierSchNutztV in der Karlsruhe zur Prüfung gestellten Fassung, zwischenzeitlich § 38 Abs. 3 und 4 TierSchNutztV). Eine Neuregelung muss nach Maßgabe der Karlsruher Richter bis zum 31. März 2012 erfolgen.

Nahezu drei Viertel der Legehennenhaltungen in Deutschland wurden im Laufe des Jahres 2009 bereits auf die sog. "Kleingruppenhaltung" umgestellt. Laut des Branchenverbandes BDE wurden mehr als 500 Millionen Euro in die Umrüstung investiert. Deutschland war damit europaweit Vorreiter.

Das Bundesverfassungsgericht hatte in einer Entscheidung aus dem Jahr 1999 die Hennenhaltungsverordnung vom 10. Dezember 1987 für nichtig  erklärt, weil es die Flächenvorgaben für die in dieser Verordnung  vorgesehene konventionelle Käfighaltung für unvereinbar mit den Anforderungen des Tierschutzgesetzes erachtete; zudem sah es das  Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG verletzt (BVerfGE 101, 1).

Zur Schließung der durch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts
entstandenen Regelungslücke und zur Umsetzung einer kurz nach dem Urteil erlassenen EG-Richtlinie (Richtlinie 1999/74/EG) wurde im Februar 2002 die Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung um Bestimmungen für das Halten von Legehennen ergänzt. Mit dieser Ergänzung wurde die konventionelle Käfighaltung abgeschafft. Auch sogenannte „ausgestaltete  Käfige“ nach der Richtlinie 1999/74/EG (größere Käfige, die zudem über  eine bestimmte Ausstattung - Sitzstangen, Nest, Scharrfläche - verfügen  mussten) wurden nicht zugelassen. Als Haltungsformen waren nur noch die Boden- und die Volièrenhaltung vorgesehen.

Aufgrund eines Maßgabebeschlusses des Bundesrates wurden die
Haltungsanforderungen für Legehennen und die zugehörigen
Übergangsfristen durch die Zweite Verordnung zur Änderung der
Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung vom 1. August 2006 erneut
geändert. Die Käfighaltung wurde wieder eingeführt, allerdings nicht
mehr in Form der konventionellen Käfige, sondern in Form der sogenannten Kleingruppenhaltung (§ 13b TierSchNutztV), deren Anforderungen über die  Mindestanforderungen nach der Richtlinie 1999/74/EG hinausgehen. Die Übergangsvorschriften wurden großzügiger ausgestaltet.

Gegen diese Bestimmungen - in einer inhaltlich unveränderten späteren Verordnungsfassung - richtet sich der Normenkontrollantrag, der das Verfahren des Zustandekommens der Vorschriften beanstandet und geltend macht, die vorgesehenen Haltungsbedingungen seien tierschutzwidrig.

Ursprünglich war vorgesehen, die Tierschutz Nutztierhaltungsverordnung nur durch Einfügung von Bestimmungen zur Schweinehaltung zu ändern. Dieser Änderung stimmte der
Bundesrat jedoch im April 2006 nur mit der Maßgabe zu, dass auch die genannten Bestimmungen zur Legehennenhaltung eingefügt würden, führten die Richter den Gang der Gesetzgebung aus. Der Text der geplanten Neuregelung in der Fassung des Bundesrates vom April 2006 wurde der Europäischen Kommission noch im April 2006 notifiziert. Das Kabinett nahm den Maßgabebeschluss des Bundesrates Anfang Mai 2006 zustimmend zur Kenntnis. Danach wurde die Tierschutzkommission beteiligt.

Der Entscheidung der Karlsruher Richter liegen im Wesentlichen folgende Erwägungen zugrunde:

1. Die zur Prüfung gestellten Vorschriften halten sich nicht im Rahmen  der nach Art. 80 Abs. 1 GG erforderlichen gesetzlichen
Ermächtigungsgrundlage, weil die Tierschutzkommission nicht in der nach dem Tierschutzgesetz (§ 16b TierSchG) erforderlichen Weise angehört wurde. Sieht das Gesetz für den Erlass einer Norm ein
Anhörungserfordernis vor, so zielt es darauf, dass das Ergebnis der
Anhörung als informatorische Grundlage in die Abwägungsentscheidung des Normgebers einfließt. Die Anhörung ist nach Angaben einer Gerichtssprecherin nicht ordnungsgemäß, wenn sie nur pro forma durchgeführt wird, ohne dass beim Normgeber noch die Möglichkeit oder Bereitschaft besteht, das Ergebnis in der  Abwägungsentscheidung zu berücksichtigen. Im vorliegenden Fall wurde die  Anhörung nach dem Urteil der Richter nicht beratungsoffen durchgeführt.

Bereits vor der Sitzung der Tierschutzkommission hatte das Kabinett den Maßgabebeschluss des Bundesrates vom April 2006 zustimmend zur Kenntnis  genommen. Ebenfalls bereits vor der Sitzung der Tierschutzkommission war  die Notifizierung an die Europäische Kommission erfolgt. Die  Bundesregierung habe sich mit einem auf Staatssekretärsebene gefassten  Beschluss vom Januar 2005, den sie im vorliegenden Verfahren vorgelegt  hat, über wesentliche Modalitäten der Notifizierung verständigt, so die Karlsruher Richter. Üblich sei es jedoch, Verordnungsentwürfe erst nach den erforderlichen Anhörungen zu notifizieren und erst im Anschluss daran das Kabinett zu  befassen. Ein Vorziehen der Notifizierung oder der Kabinettsbefassung vor die vorgesehenen Anhörungen sei dagegen für keinen Fall vorgesehen. Wenn demgegenüber im vorliegenden Fall die Tierschutzkommission erst befasst wurde, nachdem der Verordnungsentwurf sowohl durch das Kabinett  gegangen als auch der Europäischen Kommission notifiziert worden war, spreche dies dafür, dass der Verordnungsinhalt zum Zeitpunkt der  Befassung der Tierschutzkommission bereits beschlossene Sache war.

Die Annahme werde bestätigt und bekräftigt durch die besondere Lage, die mit dem Maßgabebeschluss des Bundesrates entstanden war, so die Richter. Die in § 65 der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien normativ aufgenommene Praxis solcher Maßgabebeschlüsse sei verfassungsrechtlich als solche nicht zu beanstanden. Welche Grenzen des Sachzusammenhangs dabei gewahrt bleiben müssten und was die Konsequenzen einer Überschreitung dieser Grenzen sind, bedürfe keiner Entscheidung. Der Beschluss zeige, dass zum Zeitpunkt der Befassung der Tierschutzkommission die für eine Anhörung erforderliche inhaltliche Offenheit nicht mehr gegeben war. Das Verordnungsverfahren stand, nachdem die Bundesrepublik Deutschland vom Europäischen Gerichtshof im Jahr 2005 wegen Nichtumsetzung von Richtlinien zur Schweinehaltung verurteilt worden war, auch in zeitlicher Hinsicht unter Anpassungsdruck, stellen die Richter heraus. Unter diesem Druck habe sich das zuständige Ministerium sich dem Ansinnen des Bundesrates nicht entziehen können. Dass das Verfahren infolgedessen unter dem Eindruck gestaltet war, man befinde sich unter einem faktischen Zwang, die Verordnung mit den vom Bundesrat gewünschten Inhalten zu erlassen, zeige sich nicht nur darin, dass von den im Beschluss der Staatssekretäre vom Januar 2005 vorgesehenen Abfolgen von Anhörung, Notifizierung und Kabinettsbefassung abgewichen wurde, sondern auch darin, dass entgegen der Empfehlung dieses Beschlusses, zustimmungspflichtige Rechtsverordnungen erst nach Ablauf der Stillhaltefrist des Notifizierungsverfahrens dem Bundesrat zuzuleiten, im vorliegenden Fall die Notifizierung im Anschluss an das Bundesratsverfahren erfolgte. Ein Maßgabebeschluss des Bundesrates führt  jedoch nicht dazu, dass ein im Gesetz für den Erlass einer Rechtsverordnung  vorgesehenes Anhörungserfordernis seine Geltung verliert, monieren die Richter. Vielmehr dürfe,  wenn der Maßgabebeschluss wesentliche Änderungen vorsehe, die  Verordnung mit den vorgesehenen Änderungen erst nach erneuter Anhörung  erlassen werden. Auch der Zeitdruck, unter dem der Verordnungsgeber sich im Hinblick auf die notwendige Anpassung der  Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung an gemeinschaftsrechtliche Vorgaben befand, könne eine solche Abweichung von den  verfahrensrechtlichen Anforderungen nicht rechtfertigen. Es sei Sache der zuständigen Normsetzungsorgane, notwendige Maßnahmen zur Umsetzung von Richtlinien so frühzeitig einzuleiten, dass das nationale Rechtsetzungsverfahren gemäß den verfahrensrechtlichen Vorgaben des deutschen Rechts durchgeführt werden kann, so die Botschaft der Richter gen Berlin.

2. Mit dem Verstoß gegen das Anhörungserfordernis habe der
Verordnungsgeber auch Art. 20a GG verletzt, so die Verfassungsrichter weiter. Art. 20a GG verpflichtet die staatliche Gewalt zum Schutz der Tiere. Als  Belang von Verfassungsrang ist der Tierschutz im Rahmen von Abwägungsentscheidungen zu berücksichtigen. Den normsetzenden Organen, die dem Staatsziel Tierschutz mit geeigneten Vorschriften Rechnung zu tragen haben, kommt dabei ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Hat allerdings der Gesetzgeber in Ausfüllung dieses Gestaltungsspielraums das Ermessen des Verordnungsgebers durch Verfahrensvorschriften beschränkt, die gerade das Zustandekommen (materiell) tierschutzgerechter Ergebnisse des Normsetzungsverfahrens fördern sollen und damit dem Staatsziel Tierschutz dienen, so sei nicht nur einfaches Recht, sondern zugleich Art. 20a GG verletzt, wenn nicht wie gesetzlich vorgegeben verfahren wird, so das Fazit der Karlsruher Richter. Eine Verordnung, die unter Verstoß gegen das Anhörungserfordernis des § 16b Abs. 1 Satz 2 TierSchG erlassen wurde, verletzt demnach zugleich Art. 20a GG.

BVerfG 2 BvF 1/07

(Redaktion)


 


 

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